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污染防治攻坚战 让大家来谈谈钱的事儿
发布者:管理员  发布时间:2019-03-29  浏览次数:1532  来源:JIEI创新实验室 编辑:晨曦重名

随着污染防治攻坚战的全面打响和推进,公众和环保行业也对未来有了更为积极的期许和想象。

不过伟大事业和目标的背后,一些重要问题却还没有被严肃地讨论:污染治理全面深入的经济支撑是否牢靠?资金怎么筹集调配和使用?怎样科学合理地投入,怎样评估环境建设投入的绩效……

眼下,环境治理在理念认识、决心行动上都进入了新的历史阶段,这是一场攻坚战更是一场持久战。作为公共管理、公共决策的重要内容,污染治理的投入机制也应在这一范畴下,进行科学、合理、长远的安排。

总体投入缺口可能达到两万亿

近期国家统计局发布改革开放40年经济社会发展成就报告,提到2016年污染治理投资总额为9220亿,比2001年增长6.9倍。

治污投入的增长,当然是进步,但这个水平,显然还不够。

国际上,对于环保投入占GDP比重和环境质量改善的关系有通用的考察指标:1.5%是控制,2-3%是改善。全社会环保投入占GDP达到两个或三个百分点,才能支撑环境质量改善。

大家从来没有达到2%,还存在不小的差距。

以2016年为例,GDP为74.41万亿元,年社会环保总投入应近1.5万亿元,才能达到2%的下限。而当年的环境污染治理投资总额为9219.8亿元。按这个数值预估,差额近6000亿元。

考虑到GDP增速等因素,我国3年污染防治攻坚战的总投入应该约5万亿元,按照之前的投入强度,将会产生2万亿元的投资总缺口。

谁来弥补这个缺口?

当前,我国全社会环保投入具体分为三个部分:财政投入、企业投入和社会资金投入。根据2016年统计数据,中央财政的环境支出4734.8亿元,占环境污染治理投资总额9219.8亿元的一半以上;企业的环境投入为819亿元;剩下的是环保社会投入。

上述统计数据显示,在环保方面,财政投入占比过半。这个比例与发达国家相比,已经不算低,未来增长也会有上限(财政收入增速);近几年的工业企业治理投入也并没有显著增长,还略有下降。

那么,社会投入是最有希翼增长的领域。事实上,无论是之前的污水处理设施建设,还是后来的海绵城市、黑臭水体治理,大都是通过市场化进行大量社会融资实现的,也因此激发了环保产业市场的规模扩张。

吸引社会融资vs地方支付风险

近十年来,在环保领域特别是涉及环境基础设施建设、水环境综合治理领域,目前大部分的投入是通过BOT、PPP等方式进行的。

其运行的基础在于:金融机构(资本市场)、环保企业和地方政府之间存在的信用链。其中,前两者对地方政府支付意愿和能力的信任,是这个链条的核心。

但是这个信任的基础,如今可能已经被动摇。金融行业、资本市场开始更为谨慎地评估环保企业的真实盈利能力、还款能力。

其中,地方政府是否能履行合同,按时足额支付各种费用,成为重要因素。而这方面的情形一直不乐观。

无论央企民企,环保企业被拖欠费用的情况都相当普遍。在水务企业,问题尤为突出:排名前几的上市企业,平均被政府客户拖欠的各种费用,达每年十几亿元。

城市供水、污水处理领域,尽管有收费基础,但由于价格和成本未能匹配,地方应收未能尽收,财政补贴仍然是水环境基础设施建设运行的重要来源甚至是“大头”。

但财政补贴的支付和当地经济、政府换届等因素密切相关,这在一些中西部城市,成为企业不可控的风险。

而由于缺少运行费用,已经建成的农村污水处理设施,只有不到三分之一在正常运行。而这也是资本不敢轻易进入农村污水市场的重要原因。

这几年大干快上的黑臭水体、海绵城市PPP项目,没有经营性收入,其建设、运行的资金基础全在地方财政上。而在眼下的宏观经济形势和调控政策下,这方面的风险显然已经被资本市场高度重视。

中央财政:补短板vs拔高个

这两天,关于黑臭治理财政要出钱的消息刷屏环保圈。三部门发布关于组织申报2018年城市黑臭水体治理示范城市的通知, 2018-2020年,对入围城市,中央财政每个支撑6亿元,各省推荐名额不超过两个。

2015、2016两年,财政部对海绵城市也有过类似规模的资金支撑。对试点城市,中央财政将给予专项资金补助,直辖市每年6亿元,省会城市每年5亿元,其他城市每年4亿元。

从海绵城市这个前例来看,中央财政打造的示范工程效应并不明显,反而在申请资金的导向下跑偏:过度工程化、简单粗暴投资的普遍做法,已经和总书记对自然理念的强调,背道而驰。

而黑臭水体治理,同样是一个从理念、设计、技术、工程、管理、人才等各方面不清晰、没共识甚至有空白的领域。这样短期、平均化的资金投入方式,是否能如愿发挥效用,笔者并不乐观。

而更为重要的是,我国污染治理事业中的薄弱环节、当务之急,才是中央财政该出手的地方。

一方面,污染治理讲求轻重缓急,讲求源头削减。比如,对于水污染治理,当前,工业园区废水治理的优先级就高于简单的黑臭水体治理。

另一方面,有限的财政资金要重在发挥对社会资本的撬动作用,从而带动更多社会资本投入。中西部城市的城镇农村水环境基础设施运行、工业企业专业治理等,就是亟待补血的领域。

下一轮投入:讲科学更要讲绩效

《武汉市水污染防治规划(2016—2035年)》日前公开征求意见。继上海之后,又一个城市将城市水环境治理瞄向2035。今年以来,上海陆续制订了污水污泥、雨水排水等领域的中长期规划方案,并向社会公开征求意见。

这些目标宏大的规划中,有关基础设施方面的内容仍然是重点之一。其中,在管网、排水体系等方面策划了大手笔,为城镇水污染治理提质增效、补短板的政策导向展开先行探索。

不过,正如上海在雨水排水规划公示后收到的反馈意见所说:规划方案规模过大,工艺过程复杂,建设和运行费用高,自然生态绿色发展理念不强,论证数据不够充分,环境影响评价不够全面。

对于下一轮城市水环境基础设施建设的理念与导向,业界已经开始广泛和深入的讨论;而围绕分流制改造、海绵城市大建设等,已经出现的一些苗头,专家们纷纷表达了担忧。

比如对海绵城市,王凯军表示,中等规模和大城市,实行分流制改造需十亿至百亿投资,合流制雨水处理方案需上亿至十亿,海绵城市要达到百亿、千亿级的规模。

投资序列最优的是合流制雨水处理方案。但我国不少城市恰恰采取了最贵的那一种,即海绵城市方案。“每平方公里投资额约1.5亿~2亿,大约能达到处理几千吨污水的效率。”

相比污水处理设施,下一轮管网的建设、完善、提升,涉及的投资规模将是倍数级别的增长。可以想见,下一轮提质增效、补短板涉及的巨大资金体量。

而无论城市的经济实力如何,出于公众利益和城市可持续发展的角度,环境基础设施的投入都必须进入公共决策的视野,讲科学、讲绩效。在方案的选择上,不能简单追求技术路线在理论层面上的先进性,更要综合考虑性价比,进行更为科学合理的比选。

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